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[국가-지방재정 특집] 지방재정 편
지역을 바꾸기 위한 재정전략 - 민주주의를 강화해야 한다.
정창수「좋은예산센터」부소장
지방재정 위기에 대한 오해
민선 5기 최고의 화두는 무엇보다도 지방재정 위기였다. 선거전부터 메니페스토운동으로 인한 공약의 현실성이 논의되고, 그 과정에서 지방재정의 현실이 조금씩 드러나면서 많은 시민들은 경악을 금치 못했다.
특히 인천시의 빚더미 논쟁과 선거 후에 있었던 성남시의 채무지급유예선언은 커다란 파장을 불러 일으켰다. 이러한 사태의 전개에 대해 여러 가지 다른 시각이 존재할 수 있겠지만, 분명한 것은 그동안 많은 전문가들의 우려에도 불구하고 주목을 끌지 못했던 지방재정의 위기가 대중적으로 공유되었다는 점이다.
그런데 지방자치단체의 재정위기에 대한 오해가 두가지 있다.
첫째, 재정위기가 경제위기 때문이라는 인식이다. 그러나 위기는 이미 오래전부터 시작되었다. 특히 민선 3기부터 본격적으로 시작되었는데, 외환위기가 극복된 이후 부동산광풍이 불었고 그에 따라 거래세 중심의 지방세입이 크게 증가했다. 거기에 참여정부의 분권정책으로 교부금을 비롯해서 지방의 공공재정이 크게 확대되어, 중앙과 지역의 일반재정규모가 역전되었다. 문제는 이때 일종의‘보너스효과’가 발생했다는 점이다. 일반인도 보너스를 타면 저축을 하기보다는 더 많은 소비를 하듯이, 상당수 지자체들이 늘어난 재원을 써버리는 것은 물론, 빚까지 내어 씀으로써 재정을 크게 악화시킨 것이다. 이런 상황에서 부동산경기 침체와 경제위기를 맞아 이를 극복하기 위한 감세로 인해 재정위기가 표면화되었다. 즉, 재정위기는 개발정책에 기반을 둔 재정기반의 위기이고, 일시적인 위기가 아니라 오랜 시간 잠재되었던 문제점이 촉발된 것이다.
둘째, 자치단체의 재정이 부족했기 때문이라는 인식이다. 물론 일차적으로는 맞는 말이다. 하지만 지금 재정위기가 온 대부분의 지역은 상대적으로 재정이 넉넉한 수도권 지역이다. 가난한 지자체는 재정여력이 부족한 것이 문제일 뿐 재정을 무리하게 팽창하지는 않았다. 오히려 부동산경기에 대해 근거 없는 낙관을 가졌던 수도권이 무리한 팽창으로 문제를 크게 만들었다. 10조에 육박하는 부채를 지게 된 인천시의 경우가 대표적이다. 모 언론의 보도 처럼“(부동산 경기가)계속 좋을 줄 알았다”는 안상수시장의 말은 상징적이라 할 수 있다.
결국, 재정위기는 자치단체의 돈이 부족해서가 아니라 방만한 재정운용으로 돈을 너무 많이 써서 발생한 상황이다. 대구의 경우에는 재정이 넉넉하지 않은 상황에서 무리한 성장목표를 세워 지하철 건설 등을 강행한 상황이므로 문제의 심각성은 더할 수 밖에 없다.
성장에서 관리로 재정의 구조변화에 대비
위의 표와같이 2011년도 지방자치단체 예산을 아직 파악해 보지는 못했지만, 전체 예산의 반 이상을 차지하는 지방이전재원은 2010년도에 비해 6.1조원 증가한 97.4조원이며, 6.7%의 증가율을 보이고 있다. 이는 중앙정부 예산증가율 5.7%에 비해 수치상으로는 다소 높은 비율이다. 하지만 2009년까지 10%대 이상의 증가율을 계속해온 것에 비하면 중앙정부와 마찬가지로 재정지출이 크게 감소되고 있다고 할 수 있다.
하지만 전체예산증가율의 두 배가 넘는 복지예산증가율과 부동산경기침체가 앞으로도 상당기간 계속될 것이고, 지방세수입의 증가가 크지 않을 것이라는 점을 고려한다면, 지방재정운영방향을 성장만을 목표로 한다는 것은 현 상황을 부정하는 매우 무리한 정책일 수밖에 없다. 기존 제도에서도 복지예산의 증가율이 예산증가율을 크게 앞지르고 있어서 부담을 주고 있지만, 문제는 앞으로 무상급식 등 새로운 정책과제를 달성하기 위해서라도 복지지출 증가는 반드시 필요하다는 것이다.
이러한 재정위기의 극복과 새로운 복지예산을 확보하는 방안은 두 가지가 있다. 우선적으로 지출통제를 비롯한 세출부분을 구조조정하고 세입확보와 재정규율을 강화하는 것이다. 첫째, 운영비의 문제이다. 최근에는 각종 행정비용의 증가로 인해 재정경직성이 크게 강화되고 있는 상황이다. 복지부분의 지출 증가가 재정을 압박하는 요인임에는 분명하지만, 아직까지 각종 행정의 경직성 비용의 증가나 건설 등의 지출증가가 큰 것이 현실이다. 특히 각종시설의 건립비도 문제지만 운영유지비도 문제이다. 서울시만 해도 도로유지비 5천억원을 포함하여 각종 시설의 유지관리비가 1조원을 넘어서기 시작했다. 대구시도 수천억원의 적자를 보면서도 7% 이하의 수송분담율을 보이고 있는 지하철이 대표적인 낭비성 예산이라고 할 수 있다. 성장에서 관리로 재정운영의 방향 전환은 시대적 과제가 된 셈이다.
결국은 민주주의다
둘째, 근본적인 문제는 결국 민주주의를 살리는 길이다. 지난 민선 3기부터 지자체는 일당이 독주하는 체제였다. 따라서 일차적인 견제 역할을 담당해야 할 지방의회가 제 역할을 못하고 거수기로 전락했으며, 지방자치 단체장은 지역에서 무소불위의 권한을 행사할 수 있었다. 따라서 근본적인 해결방안은 견제와 균형의 원리가 보장되는 민주주의의 원리가 보장되어야 하는 것이다.
지방자치단체 파산의 대표적 모델로 불리는 일본의 유바리시의 경우, 그 지역 대표적 산업인 석탄산업이 활황일 때는 노동조합을 중심으로 견제가 존재했다. 하지만 1980년대 이후 탄광의 쇄락으로 노동조합이 약화되고 보수적인 상공업자의 힘이 강해지면서 관광산업을 강조한 시장에 대한 상공업자의 지지가 늘고 의회도 이에 대해 특별히 비판을 가하지 않으면서 개발중심으로 정책이 독주하게 된다. 그러면서 중장기적으로 흑자전환 가능성이 없음에도 계속 중앙정부의 재원에 의지해 건설사업을 벌이게 되고, 중앙정부의 지원이 끊기자 파산하게 된 것이다. 그리고 파산 결과 대규모 분식회계가 밝혀졌는데, 결산에 드러나지 않은 일시차입을 대규모로 진행한‘돌려막기’가 드러났다. 그래서 1992년 30억엔이
었던 일시차입금은 2002년에는 250억엔을 초과했다. 유바리시의 재정규모가 45억엔에 불과하니 이미 이전부터 파산상태였던 셈이다. 그럼에도 시민들만 몰랐던 것이다. 지방재정의 위기론이 진짜 위기를 가져올 수 있다는 우려가 있다. 하지만 그것은 위기를 받아들이지 않고 대비를 소홀히 했을 때다. 위기는 위기의식을 가진 사람만이 느낄 수 있다. 보다 많은 시민이 참여하는 민주주의의가 그것을 가능하게 할 것이다.
※ 국가-지방재정 특집 기획의도 : 복지논쟁이 뜨거운 감자로 떠오른 시대적 흐름 속에서 우리복지시민연합은 2011년 중점기획사업으로 대구시 재정분석 및 참여운동, 대체예산 수립을 계획하여 진행하고 있다. 이에 회원들의 관심을 유발하고, 공감대를 형성하기 위해 3월호 함께하는 세상을 국가 지방재정 특집호로 기획하여 재정분야의 전문가 5분의 글을 실었다.
※ 출처 : 우리복지시민연합 월간 소식지 '함께하는 세상' 통권 162호
[국가, 지방재정 특집 필진]
1. 재정의 시대적 과제 (윤영진 / 계명대학교 행정학과 교수)
2. 복지국가로 가는 길 (오건호 / 사회공공연구소 연구실장, 우리복지시민연합 회원)
3. 지역을 바꾸기 위한 재정전략-민주주의를 강화해야 한다 (정창수 / 좋은예산센터 부소장)
4. 보편적 복지 위해서는 지방재정 시스템을 바꾸어야 한다 (장태수 / 대구시 서구 구의원)
5. 성인지 예산 제도화 현황과 예산운동 (김희경 / 성인지 예산 전국네트워크 공동대표)
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