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<김태근 울산시민연대 대외협력실장>
아직 가야할 길이 먼 지방자치
1991년, 5․16 군사쿠데타 이후 중단된 지방자치제가 지방의원선거를 시작으로 부활했다. ‘지역민의, 지역민을 위한, 지역민의 정치’라는 이름으로 또는 풀뿌리 주민자치의 구현을 목표로 지방자치제도가 부활한지 올해로 만 20년째를 맞고 있다. 중앙정부에 의한 일방적 결정에서 벗어나 지역 유권자에 의해 선택된 단체장과 의원을 중심으로 지역의 정책과 사업이 시행되고 있다. 선출직 공직자들의 비리와 선심성 사업 남발 등의 부정적 사례가 심심치 않게 발생하고 있으나, 20년의 지방자치 실험은 우리사회 민주주의의 지평을 확대하는 초석이 되고 있음은 분명해 보인다. 중앙정부로 부터의 인사권과 자주적 재원권의 독립, 강집행부 약의회로 나타나고 있는 견제 시스템의 보강 등 아직은 미완의 지방자치 실험이 진행되고 있다.
지방자치 부활 20년, 여전히 남아 있는 과제 중 가장 주목해야 할 부분은 주민들의 직접 참여의 통로와 보장의 문제이다. 풀뿌리민주주의의 핵심은 선출직 공직자에 대한 투표권 행사를 넘어, 지역문제에 대한 주민 스스로의 참여와 이를 기반으로 한 결정, 그리고 집행과 평가를 통한 피드백 시스템의 마련이다. 그간 주민투표, 주민소환, 주민발안 등의 제도적 보완을 통해 주민참여의 통로와 방법 등이 넓어졌다고는 하지만, 대다수의 주민참여의 수단이라는 것이 정책이 결정된 이후 과정의 참여로 나타나면서 각종 지역 갈등의 원인이 되고 있다. 주민들의 의지와 전혀 무관한 도시계획의 결정과 각종 님비시설 등의 유치를 둘러싼 갈등들의 이면에는 사전 주민의견 수렴의 절차 부재라는 근본적 문제들을 포함하고 있다. 또한 지방자치단체들의 각종 정책 수행과정에서 의견수렴과 심의기능을 담당하고 있는 각종 위원회의 경우 ‘단체장이 위촉한 관련 분야 전문가들’로 구성 운영되고 있다. 상당수의 위원회가 요식적 형식적 절차로 인식되고 운영되고 있는 형편이다. 단체장에 의해 위촉된 전문가들이 제대로 된 주민들의 의견을 대표하고 있는지에 대한 의문에서 자유롭지 못한 것이 현실이다.
사후적인 주민참여, 형식화 된 사전 정책심의 등의 문제해결이 주민자치 실현의 첩경이라는 것이 지방자치를 고민하는 사람들의 한결같은 의견이다. 아울러 사람들의 이해관계가 다변화하고 있고, 대의제 민주주의의 한계가 지적되고 있는 상황에서 핵심으로 부각되고 있는 것이 이해관계인들의 일상적인 참여를 통한 의사결정 과정의 도입이다. 주민참여예산제가 주목 받고 있고, 전 세계의 많은 자치단체에서 시도되고 있는 이유가 바로 여기에 있다.
한국 주민참여예산제는 현재 진행형
브라질의 포르투알레그레에서 처음 시도된 주민참여예산제는 90년대 후반 우리에게도 소개되었다. 시민단체를 중심으로 주민참여예산제 도입을 위한 노력이 진행되었고, 2002년 지방선거 이후 제도 도입이 본격적으로 진행된다. 2003년 광주광역시 북구를 시작으로, 2004년 울산광역시 동구, 2005년 울산광역시 북구 등에서 주민참여예산제가 도입되고 시도되었다(2010년 말 현재 110여개 자치단체에서 참여예산제 실행 중). 8년째를 경과하고 있는 한국의 참여예산제와 관련해서는 단체장의 권한이었던 예산편성권한의 일부(자체사업 예산)를 지역주민들과 함께 공유하여 재정분권과 재정민주주의의 확산을 이루고 있다는 긍정적 평가와 함께, 100명 정도의 참여예산시민위원들 수준에서 이루어지는 결정은 형식화된 위원회를 하나 더 만든 것에 불과하다는 평가까지 다양한 평가가 이루어지고 있다(포르투알레그레의 경우 약 10% 정도의 시민들이 참여예산과정에 참가).
울산 동구의 참여예산제에 대한 평가와 전망
제도가 도입되는 것만으로 모든 것이 완성되지 않는다는 것을 우리는 수많은 제도 시행의 오류를 통해 확인하고 있다. 제도 도입 초기 ‘일반 시민들의 참여가 이루어질 것인가?’, ‘예산이란 전문적 과정을 일반 시민들이 이해하고 결정과정에 주도적으로 참여할 수 있을 것인가?’, ‘공무원들의 반발(또 다른 일거리의 부과)과 시민위원들 간의 우호적 소통의 관계가 가능할 것인가?’ 등의 다양한 의문과 문제점들이 발생했다. 그러나 이 제도의 긍정적 효과를 스스로 학습한 시민위원들과 이 제도에 대한 끊임없는 모니터링과 참여를 조직하고 있는 시민단체(동구주민회, 울산시민연대 동구모임)들의 노력, 환류시스템의 작동을 위해 노력해 온 동구청의 관계 공무원들로 인해 매년 일정한 진전을 경험하고 있다. 이런 노력들이 동구청의 참여예산제를 비교적 성공모델로 평가할 수 있는 근거가 되고 있다.
<주민참여예산제 작동체계>
개선해야 할 점 역시 남아 있다. 자체사업예산으로 한정되어 있는 참여예산의 심의 범위의 확대(중기지방재정계획, 투융자심사제도 등과의 연계 문제 등)와 지역회의에 참여하는 위원들에게 스스로의 결정권한의 폭을 확대하여, 참여의 보람을 스스로 확인할 수 있는 기회를 보장해 주어야 한다(2011년 제도도입을 실험중인 부천시의 경우 지역회의와 그동안 지역풀뿌리단체들이 진행해 온 ‘마을만들기운동’을 결합한 모델을 실험하고 있다).
여전히 울산 동구청, 아니 한국 사회의 주민참여예산제는 실험 중에 있다. 예산편성과정에 대한 지역주민들의 능동적이고 주체적인 참여와 결정권한의 확대 등을 통한 풀뿌리자치 실험의 성공 여부는 한국사회의 지방자치가 지역주민들 속에 뿌리박을 수 있을지를 결정하는 중요한 바로미터가 될 것이다.
* 출처 : 함께하는 세상 통권 163호
* 필자 : 김태근 울산시민연대 대외협력실장
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