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▲ 순서대로 정한교 보건복지여성국 생활보장담당 사무관, 허만세 계명대 사회복지학과 교수, 장민철 대구쪽방상담소 사무국장, 서유미 서구종합사회복지관 과장
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지난 5월 23일부터 6월15일까지 전국에서 복지사각지대 일제조사가 펼쳐졌다. 이번 실태조사는 그간 복지대상자 발굴과는 달리, 주거취약지역 및 노숙 주민등록말소자 등 비정형 대상자 발굴에 집중했다. 정부에서는 이번 조사를 통해 기초생활보장제도를 개선하고 기존 복지사각지대의 문제해결을 추진하여, 복지대상자 보호를 위한 맞춤형 복지서비스 제공을 위한 통합사례관리를 내실화 하겠다고 밝혔다. 그렇다면 우리사회의 복지사각지대에 현실은 어떠할까? 사회복지현장 및 공무원, 전문가들을 모시고, 복지사각지대 현실과 과제에 대해 이야기를 나눠 보았다. |
▣ 복지사각지대란?
 정한교 : 딱히 복지사각지대에 대한 개념이 정의된 것은 없다. 하지만 복지사각지대의 개념은 범위에 따라 의미와 대상자가 많이 달라진다. 사회보험, 문화, 주거 등 사회전반적인 부분을 모두 이야기할 수도 있지만 그러면 너무 사각지대 범위가 광범위해진다. 세부적으로는 사회복지정책에 대해 특히 공공부조 혹은 국민기초생활보장법의 범위에서 정의 내릴 수 있다. 단전, 단수 등 체납가구, 노숙인, 쪽방생활인 등 비정형적인 곳에 주거하고 공공부조의 혜택을 받지 못하는 분들을 의미한다고 볼 수 있다.
장민철 : 복지사각지대의 개념을 구체적으로 정의한 것을 들은 적은 없다. 주로 각자 자기 분야에서 사각지대를 이야기하는데, 복지사각지대에 대한 명확한 개념정의가 없다는 것에 동의한다. 분명한 것은 사회복지현장에서는 복지사각지대에 대해 현실과 어려움을 잘 알고 있는데, 정책이나 행정의 한계로 외면 받고 있다는 것이다.
▣ '2011년 복지사각지대 전국 일제조사' 결과 대구시는?
정한교 : 대구시는 매년 9월 정기적으로 비슷한 조사를 하고 있었지만, 이번 조사는 얼마 전 대통령이 서울 모지역의 화장실에서 생활하는 3남매에 대한 언론 보도를 보고 지시하면서 사회적 이슈가 되었다. 이로 인해 5월 23일부터 6월 15일까지 본격적으로 실태조사를 실시했다. 각 구군에서는 부구청장이 단장이 되어, 사각지대 발굴에 주력했다. 지하철 전광판과 거리의 현수막 등을 통해 열심히 홍보했다. 예전이나 지금 모두, 신고나 신청에 의해 조사를 했지만, 예전에는 복지사각지대 발굴을 행정 내부적으로 진행했다면 이번에는 적극적인 홍보를 통해 주민들의 자발적인 제보와 참여를 이끌어 낸부분은 차이점이라 할 수 있다.
조사기간 동안 대구시의 경우 530건에 976명을 새롭게 발굴했는데, 65세 이상의 노인이 178세대(34%), 장애인 67세대(13%), 정신질환의심 27세대(5%), 아동 청소년 16세대(3%) 등 노약자가 주를 이루었고, 나머지 242세대는 일반(45%)이었다. 주요 발굴 경로는 제3자인 시민들의 신고에 의한 경우가 191세대, 행정기관의 직권조사로 72세대(14%), 본인 자진신고가 267세대(50%)로 나타났다. 주요 발굴 장소는 공원, 철도 및 지하철역, 폐가, 쪽방 등 비정형적 장소가 86세대(16%)였으며, 그외 주택 등은 444세대(84%)였다. 전국 12,135건에 23,669명 중 대구는 5% 를 차지한 것으로 드러났다.
▣ 대구시 조치사항, 530세대 중 111세대 수급자 책정
정한교 : 대구시는 발굴된 530세대 중 248세대(47%)를 각종 복지대상자로 선정해 보호 및 지원하였고, 227세대(43%)에 대해서는 접수 후 조치 중이며, 55세대(10%) 는 지원이 적절히 않은 것으로 조사되었다. 현재까지 111세대를 국민기초생활보장수급자로 책정했고, 55세대는 긴급복지지원대상자로 선별하여 생계급여 또는 의료급여 등을 지원하였다. 또한 43세대는 시와 구군의 긴급생계구호비로 지원을 했고, 95세대는 민간과 연계하여 후원금 등을 지원하였다. 대구시는 긴급생계비 예산 9천만원을 갖고 30~100만원까지 다소 융통성있게 지원하기도 했다.
▣ 민관 협력을 통한 적극적인 복지사각지대 발굴이 아쉽다
장민철 : 이번 조사 기간동안 쪽방에 대해 대구시의 적극적인 협조요청은 전혀 없었다(공문, 안내전단만 보내왔지, 함께 동행조사를 하거나 한 적은 없었다). 이번 조사는 민간에서 조사하면 금방 나오거나 이미 알고 있는 내용들도 있다. 이번 조사도 이후에 근본적인 해결대책으로 이어지지 못하는 것은 아닌지 우려가 된다.
사실, 관에서 조사하는 숫자는 매년 비슷하게 나온다. 그것은 근본적 해결 대책 없이 매년 조사만 하다 보니 비슷한 인원이 매년 그대로 나오는 것이다. 적극적으로 조사하면 많이 나오고, 소극적으로 하면 적게 나오는 식이다. 대통령 지시로 했다고는 하지만, 이번 조치도 기존의 정책 틀에서 도움을 주되, 그 틀에서 벗어나면 도움을 줄 수 없다는 인식이 팽배하다. 결국 기존의 정책 틀에서 도움을 받지 못한 사람에게는 신청을 하나 안하나 같다는 말이다. 따라서 분명한 것은 사각지대 발굴 못지 않게 어떤 조치를 취했고, 해결 대책에 변화가 있었느냐에 따라 내년 결과는 명확히 달라질 것이다.
 서유미 : 복지관에는 현수막을 거는 홍보 협조요청을 받았지만, 기한에 임박해서 공문이 와 일주일 정도 밖에 걸지 못했다. 그 밖에 관의 명확한 협조요청은 없었지만, 복지관에서 활용하고 있는 통장네트워크 등을 활용하면 더욱 좋은 효과를 얻을 수 있었을 것 같아 안타까움이 남는다.
정한교 : 본래 시에서 계획을 할 때는 민간과 함께 진행하라고 했었다. 이 부분에 대해서는 확인해 봐야 할 문제인 것 같다.
▣ 복지사각지대 조사, 긍정적 부분과 보완할 점은?
허만세 : 이번 조사는 현재 우리 사회복지제도의 맹점을 잘 보여준다. 복지관은 평소 복지사각지대 케이스를 발굴해도 할 수 있는 것이 거의 없다.
서유미 : 복지관 케이스 중 타 지역으로 이주를 하면 서비스 연계가 되지 않는 경우도 있다. 복지관의 주거센터에서 자체적으로 복지사각지대 케이스를 지원하고있기는 하지만, 주거센터에 운영비를 지원하고 있는 시에 서 근거를 내세우면 문제가 되는 경우도 있다. 그야말로 사각지대인 셈이다. 공공에서 그 틀에 벗어난 사각지대를 어떻게 하지 못한다면 과감하게 융통성을 발휘하여 민간에 확실히 위탁할 필요가 있다고 생각한다.
정한교 : 노숙을 하시는 분들은 통상적으로 존재했다. 하지만 화장실에서 생활하는 사람은 우리 사회에 과연 얼마나 있을까하는 생각은 든다. 따라서 이번 조사를 통해 어려운 주위의 이웃을 신고하면 적절한 서비스를 받도록 한다는 사실을 시민들에게 홍보한 점은 긍정적인 부분이었다.
장민철 : 노숙을 하거나 화장실에서 생활하는 사람이 그동안 왜 혜택을 못 받는지에 대해 분석 할 필요가 있다. 사실, 이번 조치를 보면 기존에 탈락하신 분들도 새로이 신청을 해 보호를 받는 등 이전과 달리 포괄적으로 해석해줘서 효과가 있었던게 아닐까 하는 생각이 든다. 그러나 이번 조사기간에 복지사각지대 해소를 위한 제도가 바뀌거나 새로 생긴 것은 없다. 복지인력 확충 등 시스템에 대해 고민해 봐야 한다.
정한교 : 이번 조사를 계기로 대상자 발굴이 보다 더 다양해졌다고 본다. 물론 기존에 알고 있었지만 혜택을 못 받은 사람도 있었겠지만, 그 분들이 이번에 혜택을 받게 되었다는 것 자체가 성과라 할 수 있다.
허만세 : 윗분의 관심으로라도 적극적인 조사가 되었다는 것은 성과다. 다른 한편으로 기존의 시스템내에서 그런 분들을 놓쳤다는 것도 동시에 명확히 보여 줬다는 것이다. 케이스발굴이 윗분이 말할 때만 적극적으로 된다는 것은 문제이다.
정한교 : 지금의 사회복지공무원으로는 이번 조사와 같은 방식을 지속적으로 하기는 힘들다. 그래서 복지사각지대 조사를 내년에도 올해처럼 한다는 보장은 없다. 그러나 매년 일제조사 시 비정형 주거자도 조사에 포함하겠다. 그리고 중앙정부에서는 2014년까지 사회복지인력을 확충하겠다고 밝혔고, 부양의무자 기준도 소득 수준 130%에서 185%까지 올린다고 발표했다. 대신 부양의무자 기준을 완전히 폐지하는 것은 또다른 문제를 야기할 수 있다. 올해도 시민들의 자발적 신고가 30% 가량을 차지했으니 항시적으로 신고할 수 있도록 시민들의 자발적 참여를 이끌어 내도록 하겠다.
▣ 민관 협력 소통공간과 메뉴얼이 필요하다
 장민철 : 근본적인 시각에서 복지사각지대를 바라볼 필요가 있다. 이번 발굴 대상자 중 국민기초생활수급자가 된 111세대는 이미 혜택을 받을 수 있었지만 정책 밖 사각지대에 그 동안 방치된 사람들이다. 왜 이렇게 떨어져 나와야 했는지, 어떻게 해결을 해야 하는지에 대해 공공과 민간이 이야기를 할 수 있는 자리가 필요하다. 대구시에 거주하는 최빈곤층(노숙인, 쪽방주민, 지역주민 등)들 중, 민간이든 공공이든 정책 대상 범위에서 배제되는 분들의 다수는 쪽방상담소를 찾는다. 이들의 최고 목표는 수급자가 되는 것이다. 보다 명확하게 복지사각지대를 조사하기 위해서라도 이번 조사에 대한 민관 협력 메뉴얼이 필요하다고 생각한다.
서유미 : 민간에서 대상자를 발굴해서 신고를 하면 이리저리 핑퐁을 많이 당한다. 하지만 이번 조사와 같이 공공이 직접 나서면 빨리 진행된다. 주거와 관련해 사후조치부분에서는 민간과 공공의 협력이 잘 된 모델도 었었다. 먼저 대상이 발굴되면 리스트를 만들고, 지역의 전달체계를 담당하는 기관 모두가 모여 회의를 하면서 다양한 문제 유형에 따라 각각의 단위가 할 수 있는 범위와 역할을 분담하고 사후 평가하는 시스템이 만들어졌으면 한다.
허만세 : 무엇보다 케이스 발굴의 주체가 명확하지 않다. 현재 케이스 발굴을 해도 공공은 공공대로 민간은 민간대로 진행되고 있는 듯 하다.
▣ 사례발굴을 위한 효율적 체계 구축 필요
허만세 : 사례관리도 중요하지만 그보다 기본이라 할수 있는 사례 발굴에 대해 효율적 연결 체계가 필요하다. 아직까지 복지제도를 모르는 경우도 있고, 개인적 사정으로 도망다니는 분들도 많다. 이 부분과 관련해서 민간과 공공이 네트워크를 형성하여 논의할 수 있는 자리가 있어야 한다.
서유미 : 대상자들에 대한 조치 방법이 미흡하면, 사례발굴 자체를 하지 말아야 한다고 생각한다. 해도 소용이 없으니까? 조치 방법만 명확해지면 발굴은 자동적으로 되고 관리도 가능해질 것이다.
허만세 : 그것은 무엇보다도 우리나라가 돈을 너무 적게 쓰고, 복지헤택을 받는 사람을 악의적으로 보는 시각이 있기 때문이다. 빈곤층의 도덕적 해이가 대표적. 신자유주의 하에서 일해도 빈곤한 계층이 계속 발생한다면, 우리사회가 그들을 인정하고 자연스럽게 받아들일 필요가 있다.
정한교 : 그 말에 동의한다. 왜 복지를 해야 하는지 말해줄 필요가 있다. 복지를 포퓰리즘으로만 보는 인식을 바꿀 필요가 있는 것이다.
▣ 복지사각지대 해소를 위한 제언
장민철 : 부양의무자 기준은 폐지가 되어야 한다. 복지사각지대의 상당부분이 여기서 나온다. 부양의무자 기준이 악용되는 수가 얼마나 되는지는 모르겠지만, 그 일부분으로 인해 많은 수가 혜택을 받지 못하는 것은 불행한 일이다. 그리고 최저 주거기준에 대한 보호 시스템이없다.‘ 노숙인보호에관한조례’가전국최초로 대구에 만들어졌지만, 이를 제대로 활용하지 못하고 있다. 의무조항이 없기 때문이다. 최근 정부에서 매입 임대 주택을 매입하겠다고 하면서 내건 자활참여자 우선 조항은 오히려 일할 수 없는 복지사각지대에 있는 사람들에게 이 정책을 그림의 떡으로 만들고 있다. 혜택을 봐야 할 사람이 우선순위에서 밀린 것이다. 현장의 의견 수렴 및 보완이 필요하다.
서유미 : 최저생계비보다 조금만 수입이 높아도 수급자에서 탈락한다. 복지사각지대 문제 해결을 위해서라도 최저생계비를 현실화시키고 빈곤에서 탈출할 수 있는 여건을 조성할 필요가 있다. 쪽방에 있거나 비정형 주거자에 비해 자활참여자들은 그나마 안정적인 분들에 속한다. 그만큼 열악하다는 것이다. 안정적 주거정책과 아울러 여타 다른 제도에도 참여할 수 있도록 해야 한다.
정한교 : 주거, 소득 등 종합적 접근이 필요하다. 이를 위해 사회전반적 구조의 변화도 요구된다. 하지만, 부양의무자 기준 폐지에는 반대한다. 행정입장에서 봤을 때, 심각한 문제를 야기할 수도 있기 때문이다.
 허만세 : 미국 켈리포니아 지역에서는 문제가 발생하면 주거 담당자가 가장 먼저 오고, 그 이후에 다양한 문제에 대해 복합적으로 접근한다. 그만큼 주거가 중요하다는 것을 의미한다. 사람들은 빈곤층으로 한번 떨어지면 다시 안 올라가려고 한다. 제도 자체는 떨어지기 전까지는 철저하게 어떤 혜택도 주지 않고 있고, 올라가면 올라갈수록 리스크가 커지기 때문이다, 일단 떨어지고 난 다음에 조치가 시작되는 것보다 이러한 현 시스템을 바꿔 빈곤층으로 떨어지기 전에 다양한 조치가 필요하다.
* 출처 : 함께하는 세상 통권 166호(2011.7월호)
* 패널 : 정한교 보건복지여성국 생활보장담당 사무관
허만세 계명대 사회복지학과 교수
장민철 대구쪽방상담소 사무국장
서유미 서구종합사회복지관 과장
* 정리 : 한호승 활동가
* 사회 : 은재식 사무처장
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