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사회복지사업법에 의하면, 보건복지부장관 및 시·도지사는 3년마다 1회이상 시설에 대한 평가를 실시하여야 한다. 올해는 종합사회복지관이 평가를 받는 해로, 6~7월 전국적으로 실시되어, 현재 마무리 되고 있는 상황이다. 그러나 현행 평가 방법이나 결과에 대한 사회복지현장의 불만의 목소리는 어제 오늘의 일이 아니며, 최근에는 SNS를 통해 시설 평가를 혁신하자는 사회복지사들의 움직임이 일고 있다. 이번 함세 7월호에서는 다년간 시설평가를 받은 경험이 있는 현장 실무자와 전문가를 모시고, 과연 대구지역의 현황은 어떠한지 짚어보고, 사회복지시설 평가에 대한 대안을 모색해 보고자 한다.
패널 : 권재환(학산종합사회복지관), 엄기복(미래복지사회연구소),
차호영(안심종합사회복지관), 최정호(어르신마을)
사회 : 한호승 활동가
정리 : 김희진 실장
일시 : 2012.7.18(수) 오후 4시
장소 : 우리복지시민연합 상담실
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사회복지시설 평가의 의미와 경험
권재환 : 이번에 종합사회복지관 평가를 받았다. 지금까지 종합사회복지관 평가 4번과 지역자활센터 평가를 받아본 경험이 있다. 시설평가는 사회복지시설이 꼭 필요한 일을 한다는 국민적 인정과 재가, 사회복지시설의 전문성을 높인다는데 원래의 목적이 있다. 그러나 종합사회복지관의 경우 평가가 도입된 이후 5번째 인데, 과연 그 목적을 이루어왔는가라는 질문에 선뜻 그렇다고 답할 수 없는 상황이다. 이러한 의문에서 시작해 최근 페이스북 등에서 평가를 혁신하자는 논의가 일고 있다.
엄기복 : 평가는 법적으로 복지서비스의 문제점을 발견하여 개선하고 효과적인 복지서비스를 제공할 수 있도록 지원하기 위해 시작된 것이다. 그러나 최근의 평가는 결과에 따라 예산이 좌우되고 서열이 정해지다 보니 기관은 시험을 위해 벼락치기 공부하는 초등학생처럼 평가준비에 전 에너지를 쏟아 서비스가 차선으로 밀리는 등 평가의 원래 취지가 많이 희석되었다.
차호영 : 종합사회복지관 평가만 5번째 받았다. 사회복지사업법 43조, 시행규칙 27조에 의하면 3년에 한번 사회복지시설에 대한 평가를 실시하도록 되어 있다. 평가 내용은 △입소정원의 적정성 △종사자의 전문성 △시설의 환경 △시설거주자에 대한 서비스의 만족도 △기타 시설의 운영개선에 필요한 사항으로 규정되어 있지만 명확한 평가의 목적은 제시되지 않았다. 평가의 목적을 한마디로 요약한다면, 사회복지시설의 운영에 따른 효율성 및 서비스 질을 제고하여 질적 균형화를 추구함에 있다고 본다. 사회복지시설의 사회적 인증, 책무성을 강화하기 위해서는 기본적으로 기관 평가방식이 필요한 부분이다.
 최정호 : 전국단위의 사회복지시설 평가를 받아본 경험은 없지만, 지자체 평가와 장기요양기관 평가를 받은 경험이 있다. 평가라고 하면 외부적·내부적·정기적·비정기적 평가 등 다양한데, 평가라는 논의 자체가 법이 강제한 평가가 전부라고 여기는 것부터가 개선할 점이라고 본다. 기관 내부의 평가, 이용자로부터 받는 평가, 지역사회로부터 받는 평가가 더 중요한데, 정부로부터 받는 평가만 중요하게 생각하는 것이 현 인식의 한계라는 점을 먼저 말하고 싶다.
원래 평가의 의미를 생각해보면 첫째, 사회복지 이상에 맞는지, 하고자한 목적에 맞게 했는지를 묻는 ‘정합성 평가’여야 한다. 하지만 현재의 평가는 숫자놀음에 불과하다. 둘째, 평가를 통해 실제적으로 이익이 있어야 한다는 ‘실리 평가’여야 한다. 현행 평가는 그야말로 문제중심이다. 못한 것에 초점이 맞춰지니깐 실리가 없다. 셋째, 당사자와 지역사회에 공이 돌아가는 ‘감사 평가’가 되어야 한다. 복지관이 잘했다고 평가를 받았으면 그 공을 당사자(클라이언트)와 지역사회에 돌려야하는데, 오히려 플랭카드를 달아 놓고 해당 기관의 직원들만 자족하는 등의 태도는 개선할 필요가 있다고 생각한다.
현행 시설 평가 방식의 문제점 쏟아져...
최정호 : 첫째, 평가의 목적이 분명치 않다. 무엇을 위해, 왜 하는지에 대한 고민이 부족하다. 둘째, 평가의 기준이 일방적이다. 사전 서비스 메뉴얼이 없다. 셋째, 평가의 방법이 문제중심적이다. 잘한 것보다 모자란 것, 안된 것에 집중하고 있다. 넷째, 평가의 결과가 경쟁적이다. 줄세우기로 전락해 버린 상황이다. 다섯째, 평가 결과의 반영이 미흡하다. 무엇이 잘 되었는지, 무엇이 개선되어야 하는지 등에 대한 반영이 미흡하다. 여섯째, 평가의 주체, 평가위원의 구성, 평가의 기준 자체가 일방적이다. 현장의 목소리와 상관없이, 지표가 만들어지고 평가위원이 선임된다. 즉, 평가의 목적이 모호하니 평가의 지표가 모호해져 현실과의 괴리가 생기고, 수치놀음으로 전락하게 된다. 현재의 평가는 서비스의 질을 높이는 상향 평준화를 위한 평가가 아니다. 또한 평가는 기관평가와 프로그램 평가로 구분되어 실시해야 하는데, 지금은 이것도 저것도 아닌 것 같다. 또 다른 차원에서 큰 문제는 인센티브 문제이다. 많은 평가가 ‘돈 잔치 평가’처럼 되어버렸는데, 특히 장기요양분야는 평가준비를 돕는 영리기업의 상품까지 등장했는가 하면, 우수평가기관은 거액을 상금으로 받아 시설 간에 부익부 빈익빈 현상을 더욱 부추기고 있다.
엄기복 : 평가의 효과나 실리가 전혀 없다고 말할 수는 없다. 원래 취지와 다른 결과를 나타내거나 평가의 효과가 격감 되었다고 볼 수 있다. 평가준비나 평가를 통해 실무자들이 지난 사업들을 다시 정리하며 이성적으로 되돌아보는 계기가 되기도 한다. 그럼에도 현행의 평가가 만족스럽지 못한 것은 사실인데, 평가 결과에 따라 인센티브를 받거나, 예산이 삭감된다면 문제가 된다. 평과 결과에 따라 조치를 취하는 것은 맞지만, 잘하면 인센티브를 주고, 못하면 예산을 삭감한다면 실무자들은 평가에 매달릴 수밖에 없다. 다른 일은 차선으로 미루고 평가준비에 전력을 쏟거나 평가위원이 누군지 알아내 로비를 하는 사례까지 나타나는 것이다. 평가에 의해 예산이 좌우되거나 서열을 매기는 평가보다는 문제를 개선하고 운영과 서비스질의 향상을 지원해 주는 평가가 되어야 한다.
 차호영 : 기본적으로 평가는 필요하다고 본다. 사회적인 인증, 책무성이 강조되어지는 것이 지금의 사회복지시설이 처한 객관적 상황이다. 그러나 복지관은 발전해 가고 있는데, 복지관 평가지표는 퇴보해 부조화스럽다고 생각한다.
첫째, 평가 지표의 문제인데, 이번 2012년 평가의 경우에도 논란이 되었던 평가지표가 많았고, 용어 정의가 애매모호하거나, 현장을 제대로 반영하지 못한 부분이 있었다. 공청회나 사전 포커스그룹 등을 통해 지표를 수립한다지만 현장의 의견이 충분히 반영되는 구조는 아니다. 또한, 지난 3년을 평가하는 방식으로는 소급해서 바꿔놓으라는 애기로 밖에 들리지 않는다.
둘째, 평가 주체의 문제로 지난해 12월 평가 지표 공청회시 평가팀을 최소화 하여 팀간 격차를 줄일 것이라고 했지만 지켜지지 않았다. 어느 평가팀을 만나느냐에 따라 분위기가 달라진다는 것은 평가의 객관성을 저해하는 요인이다.
셋째, 평가의 실효성 문제와 관련해서 몇 몇 지자체는 재위탁이나 복지관과의 경쟁을 위한 수단으로 악용, 평가결과에 목메달게 되는 분위기를 만드는 것이 현실이다. 또 평가 결과의 반영에 있어, 잘한 곳에 인센티브를 주는 것에 그치지 말고, 부족한 부분에 대한 내용적인 피드백이 있었으면 좋겠다는 생각을 한다. 평가가 끝나면 현장의 실무자들은 수험생이 된 듯한 허망함을 느낀다. 또 지난번 평가의 결과는 대구시 25개 복지관 중 24개가 우수기관이다. 물론 타지역보다 우수한 결과를 반영했을 수 있지만, 평가 변별력 떨어진다는 것이다. 우수기관이 정말 지역주민이나 당사자에게 인정을 받는 우수한 기관인지, 평가를 잘 받기 위해 준비를 잘한 기관인지 묻는다면, 후자라고 모두 생각한다.
 권재환 : 먼저 실무자로서 느끼는 것은 지표를 주고, 3년을 살고, 평가하겠다는 것이 아니라, 3년을 살고 난 후에야 지표를 주고 평가하겠다는 것은 평가 항목에 없는 것이 있으면, 평가 받을 시점에 그것을 만들어 내라는 것과 같다. 사회복지사로서 이 일을 하는 것이 맞냐는 고민을 하게 만드는 것이 지금의 평가다. 아이러니하게도 평가가 이용자에게 보다 양질의 서비스를 제공하기 위한 것이지만, 평가받는 해에는 오히려 사업이 줄어든다. 평가를 준비해야하기 때문에 그 해만 사업규모가 작아진다. 결국 그 피해는 이용자가 보는 것이다.
둘째, 평가를 함에도 좋은 평가를 받은 사업이 확산되거나 지역사회와 공유되지 못한다는 문제이다.
셋째, 평가지표가 똑같다 해도 평가위원의 시각이나 성향에 따라 달리 해석된다. 또 잘 한 것을 칭찬하고 못한 것에 대해 개선방향을 제시하는 평가위원이 있는가 하면, 못한 것만 찾아내 실무자의 자질까지 거론하는 위원도 있다.
실무자와 이용자 모두에게 불만족
최정호 : 현재의 평가는 실무자와 이용자 모두가 피해보게 만드는 평가라고 본다. 실무자는 평가 준비에 매달리면서 서비스 제공에 소홀해 질 수밖에 없다. 그만큼 이용자도 제대로 된 서비스를 받지 못해 피해를 볼 수밖에 없는 구조이다.
차호영 : 인권 등 몇몇 지표는 실무자에 대한 교육적 효과나 차년도 사업시 가이드라인을 제시하는데 긍정적인 부분으로 작용하겠지만, 지금의 시스템으로는 곤란하다고 생각한다. 실무자의 양심, 정직, 지역사회의 협력 등 현장에서 지켜져야 할 중요한 가치들이 평가라는 부분들에 의해 훼손되고 있다. 또 이용자에게도 긍정적인 영향력은 없다. 오히려 평가준비로 소요되는 기간에는 간접적인 피해도 있을 수 있다. 시설 이용자에 대한 기관운영 만족도 조사 등은 생색내기용에 불과하다고 본다.
권재환 : 이번 평가는 관장님이 등수에 연연해 하지 말라고 하셔서 긴 시간 여유있게 준비했다. 준비과정이 소모적이긴 했지만 힘이 났다. 또 ‘다행히’ 이번 평가단이 굉장히 강점관점으로 평가에 임했다. 잘한 것은 칭찬해 주었고, 못한 부분은 질타만하는 것이 아니라 조언해주고, 슈퍼비전을 주었다.
경쟁·줄세우는 평가방식 되어서는 곤란
차호영 : 현행 평가제도는 상식적으로 맞지 않는 부분이 있다. 평가 지표를 만들어 놓고, 이에 맞게 시설을 운영한 후 인증받는 형태의 평가시스템이 필요하다. 평가가 제대로 이루어지기 위한 방법에 대해 구체적으로 고민해야 할 시점이다.
권재환 : 경쟁체계로 내모는 평가를 혁신하자는데 동의한다. 인센티브를 다 없애고, 인증제로 가야 한다. 평가지표를 세분화 하면 시설이 획일화되므로, 지표를 최대한 넓게 하고 사업은 자유롭게 할 수 있도록 하는 방향으로 가야한다.
엄기복 : 평가 지표를 아무리 바꾸어도, 평가위원을 아무리 좋은 사람으로 해도 현행 평가제도로는 좋은 결과를 도출하긴 힘들다. 한번 평가해서 등수를 매기는 방식이 아니라 평가패턴을 세 가지 정도로 나누어 평가한다면 지금의 불만에서 벗어날 수 있지 않을까 생각한다. 먼저, 현재의 평가를 전국 일률적인 인증제 평가방식으로 전환하여 ‘기관이 기관의 이념에 맞는 서비스를 제대로 하고 있는가’를 본다면 정합성 평가가 가능해질 것이다. 이를 보완하기 위하여 지역별 질적 평가를 실시하여 지역특성에 맞는 서비스를 장기간(1년이나 6개월)에 걸쳐 평가위원이 지켜보면서 서비스 질을 높일 수 있는 평가와 함께 질 높은 서비스는 외부에 소개하고, 마지막으로 기관절대평가로 기관내 서비스나 직원역량 향상을 위한 (컨설팅)평가를 실시하면 행정의 효율성이나 사업운영 컨설팅을 통해 직원들이 평가준비보다는 서비스이용자에게 집중하며 평가를 할 수 있게 될 것이다.
최정호 : 지금의 평가는 평가를 위한 평가, 형식적인 평가에 머무르고 있다. 역효과의 상황이니, 근본적인 변화가 필요하다. 부분적인 개선이 아닌 근본적인 전환이 필요하다. 앞서 말한 정합성·실리·감사 평가로써 실시되어야 하고, 또한 거기에 더해서 나눔 평가로써 실시되어야한다. 즉 잘한 기관의 성과는 공유되고 확산되어야 한다. 평가뿐만 아니라 사회복지현장의 실천 자체가 이런 구조로 근본적인 변화가 이뤄져야 한다.
 엄기복 : 먼저 평가를 누가해야 하는가라는 측면에서 보면, 지금은 전문가 평가 후 평가기관을 통하여 중앙부처에서 결과를 보고받아 상벌식의 조치를 하는 평가라고 할 수 있다. 복지시설평가는 원칙적으로 서비스를 이용하는 이용자가 하는 것이 합당하다. 단순히 서비스이용자가 만족도 조사를 받는 것이 아니라 그들이 평가에 참여하는 방식이 고려되어야 하고, 부족한 부분을 전문가 평가나 제3자(기관) 평가로 보완해야 한다. 이미 일본은 지역별로 제3자 평가를 실시하고 있으며, 시설이 자발적으로 조사를 받고 있다. 정부는 국민의 세금이 제대로 쓰이고 있는지를 봐야지 직접 서비스를 평가하고 인센티브로 경쟁을 유도하는 것은 바람직하지 않다. 우리나라의 사회복지는 중앙정부에서 모든 것을 컨트롤하고 일률적으로 평가를 하다보니 누구도 만족스러워하지 않는 결과가 나오는 것이다.
그 다음에 평가를 어떻게 할 것이냐는 측면에서 보면, 가이드 라인(인증제) 평가를 하고, 지역별로 장기간 질적 평가를 한 후, 기관별로 전문가들이 찾아가 직원역량 강화, 서비스 방법 개선, 운영효율성 향상 등을 위한 컨설팅(평가)를 해야 한다.
마지막으로 평가 결과 측면에서 인증을 받지 못했다면 기본적인 재정, 행정적 문제가 있는 기관이라는 것이므로 그에 대한 후속조치를 취하고, 질적 평가에서 질 높은 복지사업에 대하여 자료집을 만들어 알리는 것이 필요하다.
권재환 : 평가는 축제여야 한다. 잘하는 것을 다른 시설에도 기꺼이 전해줄 수 있는 상황까지 가야한다. 인증제도를 기반으로 해 잘한 프로그램에 대한 책자를 만들어 배포하고, 기관별 대표 프로그램에 대해서는 서로 방문해서 노하우를 나누는 것 까지 가야 한다.
차호영 : 지역별 평가, 프로그램 평가에 있어 서류 평가가 아닌 과정을 지켜볼 수 있는 방식과 인증제를 통한 가이드라인 제시. 잘한 것에 대한 지역사회에 공유 등 모두 동의한다.
대안을 말하다.
최정호 : 평가 전/중/후를 구분해서 생각해 보면 좋겠다. 평가 이전에는 사회복지에 대한 가치와 이상을 다시 한 번 점검해 보자. 결과보다 과정을 중요하게 여기자. 결과적 숫자보다 과정적 이야기에 더 초점 맞추고, 사회복지사와 기관보다 당사자와 지역사회에 초점을 맞추어 목표를 세우고, 사업을 수행하고, 평가를 진행하자. 평가 중에는 평가를 위한 평가에 너무 올인하지 말자. 평가에 정성을 안 쏟을 수는 없지만, 평가준비보다 사업수행에 더 정성을 쏟자. 평가 이후에는 사업을 제대로 할 수 있게 도왔던 당사자와 지역사회에 감사하고, 좋은 성과는 다른 기관과 적극 공유하고 확산시켜, 상향평준화를 이루어 가자. 또한 1등한 기관은 모두 다 잘하고, 꼴지한 기관은 모두 다 못하는 것이 아니므로, 서로에게서 배우는 ‘부분 우수’의 긍정적 의미를 확대시켜 나가자.
권재환 : 사회복지기관들은 국가정보시스템을 이용하고 있다. 평가 지표 중에 가능한 것은 전자서류로 갈음하는 것이 어떨까 싶다. 마지막으로 사회복지사는 원래 지역사회에 민감하고 그들의 욕구를 듣고 움직여야 하는데, 지금까지는 수동적이었다. 평가제도 도입이후 15년이 지난 현재 웹상이지만 평가혁신을 이야기하는 움직임이 나타나고 있다. 이러한 작은 계기를 통해 당장 변화가 없더라도 다음 평가시기에는 큰 파장을 불러일으킬 것이라고 확신한다.
차호영 : 평가의 이원화를 제언한다. 조직운영 및 재정과 관련해서는 해당 지자체의 지도점검을 활용할 수 있을 것이다. 최저기준에 대한 제시는 시설운영안내 등과 같은 지침을 통한 행정적 지도로 가능하다. 평가를 위해 3년간 자료를 다 갖춰놔라는 식의 시설에 일방적인 짐을 지우는 지금의 평가방식은 반드시 개선되어져야 한다.
엄기복 : 사회복지의 태생이 인간존중, 행복추구라는 철학에서 출발하였고 사회복지가 사회정의를 실현 하는 서비스 체계라고 할 수 있는데, 사회복지시설 평가도 이러한 이념이나 핵심개념에 초점이 맞춰져야 한다. 여성부에서 모든 사업을 성인지적 관점에서 평가하듯이, 복지기관 평가도 ‘서비스기관 지원, 사회복지실현’이란 관점에서 이루어져야 한다. 한 가지 틀에서만 평가해야한다고 생각하지 말고 다양한 틀에서 평가할 수 있다고 생각한다면, 누구나 만족할 수 있는 평가방안을 마련할 수 있을 것이다.
* 이 글은 함께하는 세상 7월호(통권 178호)에 실린 글입니다.
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