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대구시 사회복지예산 분석, SOC 사업 위주의 빈약한 복지예산, ‘따뜻한 복지’/‘시민행복 예산’과 거리 멀어. <우리복지시민연합 대구시 예산 분석 리포트>

2013.12.16

글쓴이 : 복지연합

<우리복지시민연합 대구시 예산 분석 리포트>
대구시 사회복지예산 분석, SOC 사업 위주의 빈약한 복지예산, ‘따뜻한 복지’/‘시민행복 예산’과 거리 멀어

예산서는 시정의 의지와 철학이 담겨있는 정책서이다. 일정기간 동안 정책달성을 위해 재원을 어떻게 조달하고 얼마만큼 지출할 것인가를 금액으로 표시한 것이다. 재정은 예산을 중심으로 이루어지지만, 예산 자체가 목적은 아니며 정책을 달성하기 위한 도구라 할 수 있다. 또한 예산은 납세자인 국민과 지역민이 주인이라는 재정민주주의를 실현하는 과정이기도 하다. 이런 입장에서, 우리복지시민연합은 대구시 예산, 특히 복지 예산을 중심으로 분석하여 그 결과를 발표하게 되었다.
대구시는 2014년 예산 6조원 시대를 열었다고 하면서, 30%가 넘는 복지예산으로 인해 지방재정이 압박받고, 여타 다른 사업에도 차질이 예상되지만, 미래를 준비하는 알찬 예산으로 편성했다고 발표한 바 있다. 대구시 발표대로 30%가 넘는 복지예산에도 불구하고 여전히 지역민들이 느끼는 복지체감도가 낮은 이유는 무엇인가? 그 이유는 다양할 수 있으나, 대구시와 각 구, 군의 사회복지예산을 통해 살펴보고자 한다. 이번 분석리포트는 안정행정부 재정고, 대구시 예산서, 대구시 홈페이지 등을 참고로 작성되었다.

1. 총계는 6조원, 순계는 4조원. 실질적 예산규모를 파악하기 위해서는 순계가 더 유용. 2조원의 차이와 실질적 복지예산의 규모를 아세요?

<표 1> 예산의 총계와 순계

구분	내용	비고
예산총계	일반회계와 특별회계간 또는 회계내 계정간에 전입금 또는 전출금, 예탁금 또는 예수금 형태로 이전된 경우 이전된 금액을 양쪽에서 중복계산된 규모로 파악한 것을 예산총계라고 한다.	실질적인 정부의 예산규모를 파악하는 데에는 예산순계가 더 유용하다. 예산의 통계자료를 파악할 때에는 총계기준인지 순계기준인지를 유의할 필요가 있다.
예산순계	중복계산 부분을 제외한 규모이다. 즉, 예산순계는 예산총계에서 회계간, 회계내 계정간, 부문간 지출 및 영업지출을 모두 차감한 규모를 말한다.

예산은 일반적 활동을 위한 일반회계와 특별한 목적을 위한 특별회계로 구분되며, 총계와 순계로 구분할 수 있다.
예산총계는 <표 1>에서처럼 서로 이전된 금액을 중복 계산한 규모이고, 예산순계는 중복된 부분을 제외한 규모이다. 즉, 중복된 규모를 제외하고 실제 존재하는 금액은 예산순계이기에 실질적 예산규모 파악에는 예산순계가 더 유용하다. 국가와 지자체는 모든 수입은 세입으로, 모든 지출은 세출로 하여 모든 세입과 세출을 예산에 편입하는 예산총계주의에 따라 대구시는 2014년 예산을 6조 206억원로 발표했다. 그러나 이중 중복된 부분을 제외한 실제 순계는 4조 47억원이 된다.

<표 2> 대구시 예산 총계, 순계 (단위: 백만원)

	총계	순계
2014년(안)	6,020,600	4,004,683
2013년	5,908,490	3,803,310

<자료참고: 안전행정부 재정고. 당초예산 기준, 2014년은 예산서(안)>

<표 2>처럼 2014년 대구시의 총계와 순계가 2조원 가까이 차이나는 이유는 바로 구·군 이전금 및 내부거래 지출(특별회계 전출 등)을 제외하였기 때문이다. 순계로 계산하면, 모든 부분의 대구시 예산은 줄어드는 것이 당연하고, 사회복지 순계예산도 마찬가지로 줄었다. 그러나 그 폭은 상대적으로 높았다.
왜냐하면, 대구시의 2014년 사회복지예산 총계가 ‘13년에 비해 2,635억이 증가했으나 구·군 이전금인 기초노령연금, 장애인연금, 영유아 보육료, 기초생활보장급여 등에서 1,642억원이 제도확대와 자연증가로 인해 증가했기 때문이다.
따라서, <표 3> 처럼 구·군 이전금 등을 제외하고, 2014년 대구시가 직접적으로 집행하는 사회복지예산은 약 1조 8천억에서 4,689억이 된다(2013년은 4,558억원).

<표 3> 대구시 총계, 순계 대비 사회복지예산 (단위: 백만원, %)

	총계	사회복지예산	비율	순계	사회복지예산	비율
2014년(안)	6,020,600	1,839,713	(30.6)	4,004,683	468,938	(11.7)
2013년	5,908,490	1,576,185	(26.7)	3,803,310	455,765	(12.0)
비교증감	112,110	263,528		201,373	13,173

<출처: 안전행정부 재정고. 당초예산 기준, 2014년(안)은 대구시 예산서(안) 기준>

2. 대구시 복지예산과 기초자치단체 복지예산 규모 연동해서 하나로. 따로 보면 엄청나게 뻥튀기 되죠.

그러면 대구시와 8개 구·군을 다 합쳐 순계예산에서 사회복지예산의 비중은 어떻게 될까?
<표 4>에서 8개 구·군의 순계예산 대비 사회복지예산은 달성군과 중구를 제외하면 50% 이상을 넘었고 달서구는 60%를 차지했다. 수성구와 달성군은 오히려 낮아지기도 했다. 8개 구·군의 예산에서 사회복지예산 비중이 높은 이유는 위에서 언급한 대구시의 구·군 이전금인 기초노령연금, 장애인연금, 영유아 보육료, 기초생활보장급여 등이 대부분이고, 구, 군이 매칭해야 하는 법정의무금이 포함되어 있기 때문이다. 14년도는 기초노령연금과 영유아 보육료의 증가로 예년에 비해 그 비율이 더 올라갈 것으로 예상된다. 광역시의 기초자치단체는 감세나 세수감소, 복지예산 증가 등으로 상당한 압박을 받고 있음을 알 수 있다.
그런데, 여기에서 한 가지 주목할 점은 대구시는 대구시대로 복지예산을 30.6%라고 발표하고, 구, 군은 구, 군대로 복지예산을 50%이상 된다고 따로 발표한다는 점이다. 따라서 이중으로 잡힌 돈을 제거하는 순계로 분석해야지 대구시와 8개 구, 군에서 지출하는 복지예산 규모를 정확하게 알 수 있게 된다.

<표 4> 대구시 본청, 8개 구·군의 순계예산 대비 사회복지예산 (단위: 백만원, %)

	2013년			2012년
	순계	사회복지예산	비율	순계	사회복지예산	비율
대구(본청)	3,803,310	455,765	(12.0)	3,654,595	425,404	(11.6)
중구	141,475	54,012	(38.2)	135,860	49,968	(36.8)
동구	341,665	200,987	(58.8)	327,982	174,516	(53.2)
서구	201,715	109,451	(54.3)	181,569	97,627	(53.8)
남구	187,960	100,533	(54.5)	174,257	92,659	(53.2)
북구	370,080	201,360	(54.4)	333,157	178,650	(53.6)
수성구	355,816	180,589	(50.8)	310,671	160,629	(51.7)
달서구	420,907	252,438	(60.0)	372,809	217,405	(58.3)
달성군	413,550	107,050	(25.9)	356,219	98,918	(27.8)

<출처: 안전행정부 재정고. 당초예산 기준>

3. 대구시는 복지예산의 87.5%를 법정의무금과 사업소 운영에 다 지출하네요? 나머지 589억원도 거의 대부분 민간 지원 예산이네요.

구, 군의 이전금과 내부거래 지출을 제외하고 나면, 대구시(본청)는 2013년, 2014년에 사회복지예산을 어디에 쓰고 있을까? 위에서 언급했듯이, 대구시(본청)의 2014년 순계 사회복지예산은 4,689억이다. 이 중에서 의무적으로 지출하는 의료급여비, 노인장기요양급여비와 대구시 4개 사업소에 4,100억원(87.5%)을 지출하고 있다<표 5>.

<표 5> 대구시 예산(순계) 사회복지예산 주요부문 비율 (단위: 백만원, %)

순계

1.의료급여비

2.노인장기요양

급여비

3.대구시 사업소

(4개소)*

비율합계(%)

2014년

468,938

368,406

(78.6)

36,609

(7.8)

5,052

(1.1)

(87.5)

2013년

455,765

362,490

(79.5)

34,865

(7.6)

7,083

(1.6)

(88.7)

<자료참고: 대구시 예산서. 당초예산 기준, 2014년은 예산(안)>, ※ 4개 사업소: 종합복지회관, 여성회관, 동부여성문화회관, 어린이회관

의료급여비는 의료기금특별회계이고 <표 6>에서 민간위탁금에 포함되며, 노인장기요양급여비는 사회보장적 수혜금에 포함된다. 대구시가 직접 운영하는 4개 사업소는 사업소별로 구분되어 있다. 이렇게 지출하고 남은 금액은 고작 약 589억원. 이 589억원 중 46%인 268억원은 사회복지기관/시설에 대한 민간위탁 인건비와 운영비로 대구시가 당연히 지출해야 하는 항목이다. 그리고 남은 약 320억원은 <표 6>에서 확인할 수 있다. 대부분이 민간경상보조비, 민간대행사업비, 사회단체보조금, 사무관리비, 행사비 등으로 민간에 지원하는 예산이 대부분을 차지하고 있다. 대구시가 ‘따뜻한 복지’를 실현하기 위한 예산항목은 찾기 힘들고, 대구시 비전과 예산편성의 일치성도 매우 낮으며 내세울만한 정책도 없음을 확인 할 수 있다.

<표 6> 대구시(본청) 사회복지예산(의료급여비, 노인장기요양급여비,
대구시 사업소 제외) (단위: 천원)

	통계목명	예산	비고		통계목명	예산	비고		통계목명	예산	비고
1	민간위탁금	26,863,280	희망원 운영 73억 2천, 명복공원 운영 27억 5천 등	11	사회보장적 수혜금	160,000		21	장학금 및 학자금	40,000
2	사회복지보조	13,641,234	희망리본프로젝트 11억 등	12	공기관등에대한 대행사업비	160,000	취약계층임대보증금 무이자지원사업 전액	22	기타보상금	30,288
3	민간경상보조	8,849,000	기업인턴사업 13억, 지역맞춤형 일자리창출지원사업(시도간) 48억 3천 등	13	통화금융기관 차입금이자상환	95,000	보훈회관 매입	23	보험금	18,743
4	민간대행 사업비	4,212,080	육아종합지원센터 체험관 설치 5억, 노숙인요양시설 기능보강 5억, 명복공원 화장로기능보강 24억 2천	14	행사실비보상금	90,900		24	감리비	9,500
5	시설비	2,214,500	육아종합지원센터 토지매입 18억	15	교육비특별회계 전출금	70,000		25	물품취득비	6,000
6	민간행사보조	585,500		16	민간자본보조	60,000		26	포상금	2,200
7	대구여성가족재단출연금	550,000		17	특정업무경비	56,400		27	시설부대비	1,000
8	사회단체 보조금	389,760		18	시책추진업무 추진비	51,425		28	재료비	1,000
9	사무관리비	322,692		19	국내여비	48,000			합계	58,871,242
10	기금전출금	300,000		20	행사운영비	42,740			합계	58,871,242

4. 어! SOC와 관련한 예산이 복지예산의 2배 가까이 되네요? 7대 광역시 중 3번째로 많아

자~! 그러면 대구시가 어디에 돈을 써서 돈이 없다고 하는지 알아보자. 대구시는 2010년부터 2013년 까지 ‘수송 및 교통’ 분야에 3조 2천억원을 투자해 사회복지예산 1조 6천억원 보다 두 배나 더 투자했다. 물론 아래 <표 7>을 대구시가 인용한 적도 없고, ‘수송 및 교통’ 예산 때문에 대구시가 예산이 없다고 한 적도 없다. 다만, 더 투자하고 싶은데, 더 굵직한 국책사업을 못 찾거나, 예산확보도 어렵다보니, 지나친 복지예산 탓으로 돌리는 경향은 매우 강하다고 할 수 있다.

<표 7>는 임의로 작성된 자료가 아니다. 중앙정부인 ‘안전행정부 재정고’ 홈페이지에 나와 있는 전국 7대도시의 자료를 ‘사회복지’와 ‘수송 및 교통’ 분야만 대비해 놓은 자료다. 복지와 개발이라는 관점에서 가장 상대적으로 비교분석이 용이하기 때문이다. 대구시는 2013년 기준으로 사회복지분야에서는 7대도시중 5위이며(6위 인천, 7위 울산), 수송 및 교통 분야는 부산, 서울 다음으로 3위이다. 김범일 시장의 민선 5기인 2010년부터 사회복지예산은 완만하게 증가하다가 2014년에는 줄어드는 추세지만, 도시철도건설, 도로 건설 등은 대략 20% 대를 유지하면서 대구시 순계 예산에서 가장 높은 비율을 차지하고 있다.

<표 7> 2010~2013년 특별, 광역시 예산순계 중
사회복지예산 / 수송 및 교통 비율 (단위: 백만원, %)

구분

2010년

2011년

2012년

2013년

예산순계

사회복지

수송 및 교통

예산순계

사회복지

수송 및 교통

예산순계

사회복지

수송 및 교통

예산순계

사회복지

수송 및 교통

서울

13,743,637

2,114,870

(15.4)

2,771,520

(20.2)

13,622,910

2,124,683

(15.6)

2,713,520

(19.9)

14,043,917

2,651,192

(18.9)

2,560,750

(18.2)

14,139,676

2,718,176 (19.2)

3,021,174

(21.4)

대전

1,707,701

181,800

(10.6)

296,127

(17.3)

1,708,596

199,829

(11.7)

218,088

(12.8)

1,795,076

237,534

(13.2)

186,832

(10.4)

2,145,380

294,750

(13.7)

175,873

(8.2)

대구

3,370,875

350,796

(10.4)

859,431

(25.5)

3,496,163

377,116

(10.8)

844,766

(24.2)

3,564,595

425,404

(11.9)

700,992

(19.7)

3,803,310

455,765

(12.0)

778,753

(20.5)

부산

5,112,352

561,908

(11.0)

1,700,702

(33.3)

4,907,000

575,996

(11.7)

1,258,084

(25.6)

5,175,593

686,470

(13.3)

1,408,960

(27.2)

5,245,734

744,796

(14.2)

1,295,663

(24.7)

인천

4,853,727

124,732

(2.6%)

895,327

(18.4)

4,380,362

345,859

(7.9)

898,299

(20.5)

5,018,242

407,123

(8.1)

1,091,376

(21.7)

4,585,218

420,731

(9.2)

899,819

(19.6)

광주

1,861,512

221,415

(11.9)

322,119

(17.3)

1,886,665

227,291

(,12.0)

294,040

(15.6)

2,032,550

245,004

(12.1)

321,582

(15.8)

2,167,619

278,733

(12.9)

335,495

(15.5)

울산

1,488,364

115,389

(7.8)

202,195

(13.6)

1,445,081

122,415

(8.5)

195,782

(13.5)

1,666,333

137,388

(8.2)

293,234

(17.6)

1,627,210

135,553

(8.3)

277,217

(17.0)

<출처: 안전행정부 재정고. 당초예산 기준>

매년 복지제도의 확대와 타 분야에는 거의 없는 자연증가분 등으로 인해 사회복지예산은 증가하고 있으나, 순계로 봤을 때 대구시의 복지예산 규모는 현재 12% 전후를 차지하고 있다. 물론 구, 군 이전금으로 인해 대구시가 재정부담을 일정정도 갖는 것도 사실이다. 그러나 안전행정부 순계 자료로 분석한 결과, 사회복지예산 때문에 돈이 없다기 보다 ‘수송 및 교통’ 분야, 즉 눈에 띄는 토목, 건설분야 등에 대한 과도한 지출이 대구시의 재정을 압박하는 또 하나의 중요한 요인임을 확인할 수 있다. 중앙정부도 세수부족과 복지확대를 위해 SOC 사업 예산을 삭감하고 있는데 반해 여전히 지방정부는 복지보다는 개발사업에 치중하고 있음을 보여준다. 대구도 상당부분 여기에 의존해 왔던 사실을 이번 예산분석에서 새삼스럽게 확인한 것뿐이다. 따라서 대구시의 재정압박 원인은 과도한 사회복지예산에 의한 것이 아니라는 것이다. 돈이 없다며 복지확대에 난색을 표하고 재정압박의 원인을 복지 탓으로 앵무새처럼 얘기하는 것은 옳지 않다는 것이다.

5. 대구시의 복지 슬로건, ‘따뜻한 복지’의 알맹이를 찾았습니까 ? 시민이 행복한 대구를 만들기 위한 예산편성은 맞습니까 ?

대구시의 2014년 예산 6조원 중 순계로 사회복지예산은 4,690억원 정도다. 이중 법정의무금과 4대 사업소 운영, 민간위탁 보조, 민간단체 보조 등을 제외하면 사실상 대구시가 ‘따뜻한 복지’를 실현하기 위해 쓰는 복지예산은 거의 없다고 봐야 한다. 물론 민간위탁 등을 통한 사회복지보조로 ‘따뜻한 복지’를 실현하기 위해 노력한다고 대구시는 해명할 수 있지만, 이는 대부분 국고보조 등에 의한 매칭사업이다. 그리고 나머지 대부분은 민간단체 보조사업임을 감안하면 대구시의 해명은 설득력이 없어 보인다. 이렇다 보니 대구시가 내세울만한 복지정책 하나 없고, 대표적인 사업도 없다.
김범일 시장은 6월말 민선 5기 기자회견에서 그동안 「큰 그릇」을 만들었고, 앞으로 알맹이를 채우는 일만 남았다고 했다. 그러나 막상 뚜껑을 열어보니 알맹이 채우기는커녕 지역발전의 모든 걸림돌을 복지 탓으로 돌려 왔다라는 인상을 지을 수 없다. ‘수송과 교통’ 분야로 대변되는 개발사업에 대한 사회적 통제와 정보 공유가 더욱 강화될 필요가 있다. 시민이 행복한 대구를 만들기 위해 예산편성을 했고, 이 예산을 통해 ‘따뜻한 복지’를 실현하겠다는 것은 구호가 아니라 정책으로 나타나야 하고, 예산에 담겨야 한다.

6. 결론

1) 총계와 순계에 대한 착시현상으로 복지예산이 대구시와 각 구, 군에 모두 계산되다 보니 정확한 집행액과 내용을 알 수 없었다. 대구시와 각 구, 군을 연계하여 복지예산을 분석한 사례가 없었기 때문이다. 대구시와 각 구, 군이 총계예산을 기준으로 각각 발표하다 보면 복지예산은 부풀려 질 수 밖에 없다. 우리복지시민연합은 이에 대한 정확한 내용을 지역민들에게 알리기 위해 분석을 했으며, 부족한 부분은 추가적으로 계속 발표할 예정이다.

2) 대구시는 2014년 예산 총계로 6조원을 넘었다 하지만, 순계는 4조 47억원이다. 이중 사회복지예산은 4,689억원으로 12%에 불과하다. 반면, 구, 군 이전금과 구, 군의 분담금으로 인해 구, 군의 사회복지예산 비율은 상당히 높게 나온다. 달성군과 중구를 제외하면 구, 군의 복지예산은 50%를 넘어섰고, 달서구는 60%에 이른다. 따라서 대구시는 대구시대로 복지예산을 30.6%로 발표하고, 구, 군은 구, 군대로 복지예산을 발표하면 예산은 뻥튀기 될 수 밖에 없다. 따라서 대구와 8개 구, 군이 지출하는 복지예산 규모를 순계를 통해 정확하게 지역민들에게 알릴 필요가 있다. 이것이 지역 복지예산 총량이기 때문이다.

3) 대구시 순계 복지예산 4,689억원(2014년) 중 의무적으로 지출하는 의료급여, 노인장기요양급여비와 대구시가 직접 운영하는 4개 사업소 예산을 합치면 4,100억원으로 대구시 복지예산의 87.5%를 차지한다. 나머지 268억원은 사회복지시설 운영비이고, 320억원은 대부분 민간경상보조비, 민간대행사업비, 사회단체보조금, 사무관리비, 행사비 등이다. 민간 지원 사업이 거의 대부분이었다. 따라서 대구시가 ‘시민 행복 예산’ 이나 ‘따뜻한 복지’ 실현은 정책수단인 예산과 분리되어 있고, 이는 뚜렷하게 내세울 만한 사업조차 없는 것으로 나타났다.

4) 대구시는 2010년부터 2013년까지 ‘수송 및 교통’ 분야에 3조 2천억원을 투자하여 같은 기간 복지예산 1조 6천억원보다 두배나 많았다. 7대 광역시와 비교해 봐도 사회복지분야 예산 비율은 5위이고, 수송 및 교통분야 예산은 3위를 차지했다. 대구시 예산 중 ‘수송 및 교통’ 예산은 20.5%를 차지해 사회복지 12.0%보다 매우 높았고, 가장 높은 비율을 차지하고 있다. 따라서 대구시는 여전히 복지보다는 개발사업에 치중하고 있는 도시다.

5) 복지수요가 증가하고 이에 따른 복지예산도 증가함에 따라 지방정부 재정을 압박하는 요인이 되고 있다. 그러나 중앙정부도 복지확대를 위해 SOC 사업 예산을 삭감하고 있는 상황에서, 대구시의 SOC 등 개발사업에 대한 높은 예산비율은 대구시 재정 부담을 압박하는 주요한 원인임을 확인했다. 재정압박 요인을 무조건 적으로 복지 탓으로 돌리는 경향은 중단되어야 한다.

6) 이에 대한 대안으로 실질적 주민참여예산제도를 대구시가 운영할 것을 제안한다. 대구시의 현재 주민참여예산제도는 전국에서 가장 형식적이고 미온적인 형태로 운영되고 있다. 의원발의로 제정된 주민참여예산조례를 시의회에서 비판할 정도다. 주민참여예산제도의 실효성을 높여 재정지출의 우선순위 결정을 주민참여 활성화를 통해 실현할 것을 대구시에 권고한다.

7) 대구시는 철학과 의지를 갖고 시민과 함께 대구의 비전을 제시해야 하고, 이를 예산에 반영해야 한다. 그러나 대구시의 재정지출 구조를 분석한 결과, 대구시의 비전과 연계된 예산편성은 제대로 이루어지지 않은 것으로 조사되었다. 서민생활 안정과 삶의 질을 제고하는 시민행복 예산의 개념과 이를 실현하는 정책수단이 무엇인지에 대해 불분명하다. 개발과 기업친화적 도시에서 주민의 삶의 질과 복지친화적 도시로의 변화가 ‘따뜻한 복지’로 나타나야 하고, 시민행복 예산으로 편성되어야 하는데, 지역민들이 피부로 느끼는 복지체감도를 올릴만한 복지정책 하나 없다는 것은 안타까운 현실이다.

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